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公益诉讼评选终于名副其实了

星期五, 12 5月 2017 18:17
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来源:21世纪经济报道 时间:2016-02-29 记者:王峰

http://m.21jingji.com/article/20160229/herald/5b2d81da15dde2d4d6816b469a17eaff.html

2月28日,2015年(第五届)中国十大公益诉讼评选结果揭晓。由于三个主办单位——中国案例研究法学会、中国政法大学诉讼法学研究院、法治周末报社的官方色彩和学术背景,这项评选可以称得上是国内最权威的公益诉讼评选。


但评选的结果却有点让人“大跌眼镜”,与前四届评选不同,本次评选10个入选案例包括7个环保案例、2个消费者权益保护案例,类型可称得上是史上最单调,但另一方面,却也称得上是最名副其实的公益诉讼评选。这背后体现了公益诉讼制度在2015年的深刻变化。


下面是评选出的2015年中国十大公益诉讼:


1、上海市消费者权益保护委员会诉天津三星公司、广东欧珀公司预装手机软件侵权纠纷案


2、浙江省消费者权益保护委员会诉上海铁路局车票遗失全价补票纠纷案


3、深圳市斯维尔科技公司诉广东省教育厅指定独家参赛软件行政垄断纠纷案


4、中国生物多样性保护与绿色发展基金会(“绿发会”)诉宁夏华御化工有限公司等污染腾格里沙漠环境责任纠纷案


5、北京市朝阳区自然之友环境研究所、福建省绿家园环境友好中心诉福建南平谢知锦等四人破坏林地生态环境责任纠纷案


6、重庆绿色志愿者联合会诉湖北省建始县磺厂坪矿业公司水污染责任纠纷案


7、中华环保联合会诉山东德州晶华集团振华有限公司大气污染责任纠纷案


8、中国生物多样性保护与绿色发展基金会(“绿发会”)诉美国康菲石油中国有限公司、中国海洋石油总公司污染渤海生态环境责任纠纷案


9、山东省庆云县检察院诉庆云县环保局不履行职责案


10、贵州省锦屏县人民检察院诉锦屏县环保局怠于履行职责案


为什么说这次评选最名副其实?这是因为随着公益诉讼制度的完善,合法的诉讼主体范围明确且增加了。


公益诉讼制度变迁


2012年修改后的《民事诉讼法》增加了公益诉讼制度,但仅有一个条文规定。其第五十五条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”


2013年修改后的《中华人民共和国消费者权益保护法》第四十七条规定:“对侵害众多消费者合法权益的行为,中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会,可以向人民法院提起诉讼。”


但是,2013年、2014年公益诉讼并未因此取得显著发展,法学界将其原因主要归结为公益诉讼主体范围规定过窄和司法不作为。


2015年1月1日修改后载入公益诉讼条款的《中华人民共和国环境保护法》实施,其第五十八条规定,对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼:(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。


最高法院于2015年1月6日和2月4日,先后发布《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》和《民诉法司法解释》,对公益诉讼主体条件、管辖受理等做了进一步规定。


2015年7月1日,全国人大常委会授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。


可以看出,符合法律规定的公益诉讼类型只有环保和消费者权益两种,适格的诉讼主体则包括中消协及省级消协、市级政府部门登记且5年以上无违法记录的环保社会组织、人民检察院3种。


正是因为2015年法律制度的完善,才让评选组织者高兴地找到了25个候选案件,而在前四届评选时,“候选案件只有十几起”,中国案例研究法学会秘书长、中央财经大学法学院副教授李轩说。


非典型公益诉讼还要不要入选


但这届评选还是出现了深圳市斯维尔科技公司诉广东省教育厅指定独家参赛软件行政垄断纠纷案这个“异类”,按照现有法律规定,这不是一个严格意义上的公益诉讼,只是因为在评选中得票数较多得以保留。


候选案例中同样还有得票数不少的不严格的公益诉讼,比如大众速腾车主诉工信部审批汽车设计方案违法案,铜山区民政局诉邵某、王某某撤销监护人资格案,陈超诉济南市城市公共客运管理服务中心(专车)行政处罚不当案,女大学生秋白诉教育部教材歧视同性恋不作为案等。


这些诉讼不是公益诉讼,而是代表人诉讼或者说集团诉讼,原告起诉是为了维护自己的私益,同时客观上体现了类似群体的公共利益。看看前四届的评选结果,就可以知道这样的非典型案例数量不在少数。


其中包括就业歧视类案件:刘云诉湖南省地质矿产勘探开发局因色盲被拒录公务员案(2011年)、女大学毕业生诉巨人教育就业性别歧视案(2012年)、公民“被乙肝”失去公务员录取资格案(2012年);


挑战市场垄断主体类:杨某诉中国电信股份有限公司广东分公司垃圾短信侵权案(2011年)、刘家辉诉南方航空股份有限公司打折票不能退改签案(2011年)、乘客诉南航航班延误案(2012年)、董正伟、周筱贇诉铁道部拒绝公开12306售票网站招标详情案(2013年)、董正伟诉国家铁路局公开火车票退票费成本信息案(2014年);


依法行政类:李燕诉国土资源部、教育部和科技部政府信息公开案(2011年)、吴有水诉广东省卫生与计划生育委员会拒绝公开社会抚养费信息案(2013年)、邹宗利诉全国社保基金理事会拒不履行法定职责案(2014年)等。


要不要将这些案件入选,在评选中出现了争议。


“我们先把有了法律规定的一些典型的案子推出,让这样一个公益诉讼制度先落地,让老百姓都认识到这样一个制度的存在,我觉得这是对社会的尊重。”公益诉讼制度的重要推动者、原全国人大常委会法工委民法室副主任扈纪华说。


扈纪华的观点是“依法评选”,“因为(公益诉讼制度)是刚刚出台的法律,而不是已经施行五年、十年,需要修改、需要突破。如果大家都一致看到了这个法律规定得确实有问题,我们选择几个有突破性的(加以推动)也是可以的。现在才迈进到这里,先要维护法律的权威和稳定,然后再说其他。”她认为。


消弭公益诉讼评选的法律意义和社会意义的“鸿沟”其实也简单,那就是继续推动公益诉讼制度的深化。李轩就认为,“立法对公益诉讼主体资格的限制我认为仍然是一个无法回避的话题。其实,如果公益诉讼想要取得更多成就的话,立法机关是时候考虑允许公民个人和草根NGO这些最活跃的因子提起民事公益诉讼了;在检察机关试点民事行政公益诉讼的基础上,《行政诉讼法》上也应该顺理成章地确立行政公益诉讼制度。”


两高做了什么,应该做什么


入选的十大案例中有几个值得特别说明。第9号山东省庆云县检察院诉庆云县环保局不履行职责案,和第10号贵州省锦屏县人民检察院诉锦屏县环保局怠于履行职责案,分别是检察院首例提起、法院首例审结的行政公益诉讼。


最高人民检察院2月26日对外发布,检察机关开展公益诉讼试点工作以来,试点地区在履行职责中共发现公益诉讼案件线索703件,通过提出检察建议等方式办理公益诉讼诉前程序案件325件,提起公益诉讼案件8件。


这些案件线索中,包括国有土地使用权出让领域153件,国有资产保护领域86件,食品药品安全领域14件。这也意味着明年的十大公益诉讼评选中,案件类型将不再像今年这般单调。


2月29日,最高法院发布了《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》,这是检察院提起公益诉讼制度的配套性制度,对案件范围、案件管辖、案件当事人、调解、撤诉、审理规则等方面作了具体规定。


除了制度建设,最高法院还直接介入了第4号中国生物多样性保护与绿色发展基金会(“绿发会”)诉宁夏华御化工有限公司等污染腾格里沙漠环境责任纠纷案。这起诉讼中,宁夏自治区中卫市中院和自治区高院都曾裁定不予受理此案,理由是原告绿发会章程中未明确“从事环境保护公益活动”,经过再审,最高法院一锤定音,撤销了前述两个裁定,要求中卫市中院受理这批案件。


在公益诉讼中,很多案件都卡在了“主体不适格”这个老大难问题上,事实上,公益诉讼应该作秀,但亦应避免作秀。


李轩发现,有些法院专门成立环保审判庭或积极支持某些特定的公益诉讼个案,或者有些试点检察机关提起公益诉讼,可能更多考虑的并不是所谓公共利益,而是为了展示一定时期、一个地方司法机关的具有显示度的司法政绩。


而对那些真正涉及公共利益、较为棘手的事件,检察机关可能不愿意轻易提起诉讼,法院也不敢轻易受理或作出公正判决。李轩认为,对司法机关而言,下一步应该尽量避免“初期创新冲动”,防止检察院、法院选择性开展作秀式公益诉讼,而是应该真心实意地致力于通过这一司法机制更好地解决公共利益的有效保障问题。

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