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深度解析:公益诉讼赔偿款如何合理使用

星期五, 12 5月 2017 18:17
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来源:中国环境报 时间:2016.3.16

http://info.water.hc360.com/2016/03/160936543788-all.shtml#m1


南岭自然保护区是广东省面积最大的自然保护区,然而就是这样一个重要保护区而且是核心区却被违法开发。


民间环保组织自然之友向广东省清远市中级人民法院提出涉及千万元赔偿款的公益诉讼。清远市中级人民法院将于4月15日公开审理此案。


实践表明,民间环保组织面临着环境污染调查取证及鉴定资金无处筹集,胜诉后如何推动和监督有关部门将赔偿款或修复费及时有效用于生态修复等问题。


全国两会上,一些与会代表委员对去年12月中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》予以了重点关注。代表委员们表示,为确保《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》确定的试点顺利展开,需尽快建立环境公益诉讼生态修复机制,并对诉讼过程中产生的各种费用,予以制度性的保障。


钱从哪里来?


设立专门账户,统一接收环境公益诉讼胜诉赔款,用于支付环境修复费用和必要的诉讼成本


法院审理环境公益诉讼必然面临着判决侵权人承担的赔偿款或环境修复费向谁支付、怎样使用赔偿款或环境修复费修复受到污染破坏的生态环境等问题。


据云南省高级人民法院副院长向凯介绍,为了解决诉讼成本高和诉讼利益归属问题,早在2010年,昆明市政府就出台了《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》(以下简称的《暂行办法》),建立了独立的“昆明市环境公益诉讼救济专项资金账户”,确定了“救济专项资金账户”的管理人,统一管理使用专项资金,并通过市场运作的方式使用赔偿款,修复生态环境。


同时,《暂行办法》还对救济资金的申请程序、审核使用、审计监督等问题做了规定。这一规定在一定程度上解决了公益诉讼的成本分担及诉讼利益归属问题,在全国尚属首创。


近年来,通过环境公益诉讼、环境犯罪被告人自愿交纳等来源,昆明市“环境公益诉讼救济专项资金账户”共获得600余万元的修复基金,现已有近500万元拨付用于生态修复。云南省高院通过开展环境公益诉讼,监督“专项资金”管理人使用公益诉讼赔偿款修复受损生态环境,取得了良好的法律效果、社会效果和生态效果。


“随着我国环境公益诉讼制度的不断完善,全国人大授权13个省市的检察机关探索提起公益诉讼,中央和国家层面出台了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》,选择部分省市开展生态环境损害赔偿制度改革试点。这些改革措施的出台,必然会推动我国环境公益诉讼的迅猛发展。因此,建立切实可行的环境公益诉讼生态修复机制就显得更加必要和紧迫。”全国人大代表张学群说。


全国人大代表吴青建议,在省财政建立统一、独立的“环境公益诉讼专项基金”,统一接收省级辖区内人民法院审理环境公益诉讼案件判决的赔偿金或环境修复费,并由“专项基金账户”管理人用获得的赔偿金或环境修复费修复受到污染破坏的生态环境。同时,必须规范环境公益诉讼专项基金的来源、管理以及使用。


张学群也表达了相同的看法,建议在省一级设立统一、独立的“环境公益诉讼专项资金账户”,统一接受省级辖区内人民法院审理环境公益诉讼案件判决的赔偿金或环境修复费,并由专项资金账户管理人用获得的赔偿金或环境修复费修复受到污染破坏的生态环境。


为保障环境公益诉讼及生态修复的顺利开展,必须有“专项资金”的支持。全国人大代表吕忠梅建议,建立全国统一的生态损害修复基金,将公益诉讼和代表人诉讼所形成的资金纳入基金统一管理,制定严格的基金管理办法,明确基金运作程序。


有观点认为,公益诉讼判决的生态修复基金及生态损害赔偿金应该纳入国库,成为国家财政收入。目前在实践中,也确有生态修复金纳入地方财政部门的做法。


对此,吕忠梅认为,公益诉讼和代表人诉讼制度的建立是为了保护生态环境,维护社会公共利益,为此而形成的修复金、赔偿金当然应该用于这个目的。因此,尽管这些资金从性质上看属于国家收入,但其使用方式、使用范围应该有明确的限定,如将其简单作为国库收入并由各地方财政使用,不仅会使这笔资金无法达到生态环境修复和保护的目的,而且可能会对地方政府形成负面激励,甚至导致另一种形式的地方保护主义。与此同时,由法院判决将一定比例的损害赔偿金、生态修复基金作为原告人已经支付的诉讼成本补偿费用,是一些国家的公益诉讼制度的重要内容。


为保障环境公益诉讼及生态修复的顺利开展,必须有“专项资金”的支持。在张学群看来,其来源还应包括省级人民政府的财政拨款。政府掌握和支配地方税收、财政资源,是保护生态环境、维护社会公共利益的第一责任人,因此由省级政府每年向“专项资金账户”拨付一定资金,用于开展环境公益诉讼,是取之于民用之于民,既有合理性也有必要性。


钱该如何花?


从“环境公益诉讼救济专项资金”中划出一部分资金,主要用于支付环境公益诉讼所需的调查取证、评估鉴定等诉讼费用


除修复环境所需资金,环境公益诉讼本身也需要耗费一定的资金,用于支付律师费、鉴定费以及其他必要的费用。


2008年1月18日,中国法律援助基金会牵头组织发起了以保护生态环境为宗旨的“2008法律援助绿色行动”,并设立“生态环境保护法律援助专项基金”。为确保这一基金有稳定的资金来源,可以正常有效运行,必须拓展筹资渠道。


业内人士建议,要明确国家在环境公益诉讼法律援助经费方面的财政支持责任,建立政府对法律援助经费的最低保障机制,基金来源以财政拨款为主,并且必须列入各级政府年度财政预算,这也是世界大多数国家的通行做法。如近年来美国通过设立联邦法律援助项目使法律援助资金快速增长。除政府财政拨款外,还可以通过发动社会公众捐助、发行彩票等方式向社会筹集资金。另外,还可以从每件胜诉环境公益诉讼案件的赔偿款中提取一定比例,作为环境公益诉讼法律援助专项基金的重要组成部分。


根据我国《环境保护法》的规定,社会组织提起环境公益诉讼,体现的是“我为人人精神”,目的是为了维护社会环境公共利益,诉讼所获得的赔偿款并不归社会组织所有。相反,社会组织还需为此支付诉讼费、鉴定费、调查取证费、律师费、差旅费等相关费用。如果这些费用都由社会组织自己承担,则不仅有失公平,还会因为诉讼成本较高阻碍其提起环境公益诉讼。


“环境公益诉讼救济专项资金”主要用于支付环境公益诉讼所需的调查取证、评估鉴定等诉讼费用。


“社会组织因提起环境公益诉讼产生的上述诉讼费用理应由败诉的侵权人承担,如果社会组织败诉,上述相关费用应当由‘环境公益诉讼救济专项资金’支付。同时,应当由‘环境公益诉讼救济专项资金’给予胜诉社会组织一定比例的奖金,用于奖励社会组织为维护社会环境公共利益所付出的努力,也以此激励社会组织提起环境公益诉讼的积极性。”张学群说。


“环境公益诉讼救济专项资金”主要用于支付环境公益诉讼所需的调查取证、评估鉴定等诉讼费用,对无财产可供执行的环境侵权案件的受害人进行救助。


具体而言,原告提起环境公益诉讼所支出的诉讼成本、奖励费用等都应当由“专项资金”承担。同时,环境公益诉讼是一项公益事业,“专项资金账户”可以接受社会各界的捐赠。


钱由谁来管?


明确“专项资金”管理人,建立专项资金管理、使用制度


在采访中,与会代表委员建议,建立“专项资金”管理人对专项资金的管理、使用制度。管理人根据修复生态环境的需要,可以向人民法院申请使用救济专项资金,经人民法院审核同意后,管理人可以采取招投标、协议等市场运作方式选定市场主体,使用救济专项资金修复生态环境。


管理人对环境公益诉讼专项资金的使用,涉及社会公共利益,应当接受社会的监督。张学群建议,应当建立审计制度,加强对环境公益诉讼专项资金的审计监督。审计机关可以采取“一案一审”和年度审计的方式,对管理人使用专项资金的情况进行审计,确保专项资金的使用符合相关规定。由于“环境公益诉讼救济专项资金”的性质属于公款性质,专项资金的使用必须符合相关规定,管理人不得滥用权力,违规使用,更不得贪污、挪用,对违规违纪的要依据相关规定进行追究,构成犯罪的依法追究刑事责任。


《暂行办法》规定,专项救济资金的救济对象为:一是提起环境公益诉讼的单位、社会组织;二是经人民法院判决赔偿修复治理费用的受到污染损害的环境;三是无财产可供执行的环境侵权案件的受害人。


关于申请救济资金的限额,《暂行办法》规定,环境公益诉讼案件救济资金的申请额度在鉴定费、调查取证费等实际支出的限额内确定,但每案不超过20万元;环境侵权案件执行救济资金的申请额度根据实际情况给予一次性救助,但每案每人不超过两万元;修复因涉及环境公益诉讼案件遭到破坏的环境所需费用,以人民法院生效判决并执行到位的赔偿金额为限。同时,《暂行办法》还对救济资金的申请程序、审核使用、审计监督等问题做了规定。


在采访中,一些代表委员也提出,由于当前欠缺生态修复的机制构建、缺乏“专项资金”的配套制度、地方政府大都没有编制系统的复绿规划,这些问题都制约着生态修复机制的良性发展。因此,一些有条件的地方法院可以创新思路,推进我国生态公益诉讼生态修复机制的不断完善。


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