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土壤污染治理亟待“破局” 概念不明晰、标准存争议引发多重问题

星期五, 12 5月 2017 18:17
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来源:民主与法制时报 时间:2016.6.6 记者:薛应军

http://www.mzyfz.com/cms/benwangzhuanfang/xinwenzhongxin/zuixinbaodao/html/1040/2016-06-06/content-1199457.html


我国土壤污染问题严重、整体情况复杂,且有“由点至面”的扩散趋势。但现有土壤环境质量标准体系,既未在总体架构上明晰土壤概念,又未就评价标准达成共识,导致土壤污染治理的防、治两端均存在问题。



  5月20日,常州“毒地”事件再次引发关注。环保组织自然之友发布消息称,其已收到常州中院寄来的受理案件通知书。通知显示,自然之友和中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉常州市常隆地块污染环境公益诉讼纠纷一案已于5月16日立案。

  这不是环保组织第一次就地块污染问题发起公益诉讼,也不是我国第一次暴露出土壤污染问题。2011年曲靖市“6·12”铬渣非法倾倒致污事件发生后引发社会广泛关注。自然之友等环保组织也曾将涉案公司云南陆良化工实业公司及曲靖市环保局等告上法庭。

  自然之友等环保组织此次起诉的常隆化工也不是第一次因环境污染被提起公益诉讼。2014年8月4日,泰州市环保联合会起诉被告常隆化工旗下常隆农化等6家企业污染环境。同年12月,江苏省高级人民法院终审判决:常隆农化等6家企业赔偿环境修复费用合计1.6亿元。

  环保行业有关人士表示,常州“毒地”污染并不比泰州污染轻,涉案3家公司很有可能面临更大额度赔偿。中国环科院研究员李发生表示,修复1吨污染土壤比处理1吨污染水的价格可能要高出上千倍,解决污染土地修复治理问题,亟待建立合理分担的多方筹资机制。

  

污染呈扩散之势



  与曲靖市铬渣倾倒、湖南发现含镉毒大米事件不同,此次常州“毒地”因牵涉孩子而引发广泛关注。多家媒体公开报道显示,常州外国语学校是当地义务教育阶段标杆性学校。该校多名学生自去年12月开始,出现皮肤过敏、咳嗽、流鼻血、呕吐、口腔溃疡等不良反应。

  有家长怀疑学生致病与常州外国语学校附近正在进行土壤修复施工的“毒地”有关。今年1月媒体报道后,当地政府回应称,监测结果显示“环境质量尚可”。4月17日,央视再次曝光,并将学生致病原因指向距离学校200米外的原常隆化工地块。

  常隆化工于2000年在原常州农药厂和常州有机化工厂基础上组建成立,改制后年销售额达6亿元,成为当地化工行业龙头。企业快速的发展,引发附近藻江河水质不断恶化。据官方监测数据,2001年藻江河水质已劣于五类水。另据《北京青年报》报道,2015年靖江地下藏毒事件中,涉事企业以填埋方式处理的化工废料,就有常隆化工的。

  常州“毒地”事件不是个案。中国科学院地理科学与资源研究所研究员宋伟对我国26个省市138个典型区域的土壤污染案例分析发现,我国耕地土壤重金属污染发生概率达16.67%,耕地受土壤重金属污染比重占耕地总量的六分之一左右。

  其中,耕地土壤重金属污染中,轻污染、中污染、重污染比重分别为14.49%、1.45%和0.72%。在镉、镍、汞等8种土壤重金属元素中,镉污染概率达25.20%。从地域分布看,江苏、广东、湖南、山西、辽宁等14个省份为重金属污染多发区域。

  华中科技大学法学院环境法教研室主任鄢斌研究发现,我国目前土壤污染问题严重,整体情况复杂,而且呈现出“由小到大”“由点至面”的扩散趋势。“工业土地污染向农业土地污染扩散、城市土地污染向乡村土地污染蔓延、地表土壤污染转向地下土壤渗透污染。”

  环保部、国土部于2014年4月17日联合发布《全国土壤污染状况调查公报》(以下简称《公报》)认为,全国土壤环境状况总体不容乐观,部分地区土壤污染严重,耕地土壤环境质量堪忧,工矿业废弃地土壤环境问题突出。耕地土壤点位超标率达19.4%,即接近五分之一土壤被污染。重污染企业用地、工业废弃地以及工业园区污染严重,超标率分别为36.3%、34.9%、29.4%,主要污染物为镉、镍、铜、砷、汞、铅、等。其中镉、镍无机污染物点位超标率分别达7.0%、4.8%。

  

评价标准存争议



  《公报》调研耗时近9年时间,也是我国首次就全国土壤污染状况进行大面积调查。主要从事重金属的环境土壤化学过程研究的中科院南京土壤研究所研究员王玉军认为,该调查从面积约630万平方公里的土地中提取样品进行分析研究,结果应该真实可信。

  但2016年5月12日国土资源部发布的《中国地球化学调查报告(2016年)》显示,我国耕地大部分质量较好。目前已完成调查的196万平方千米平原地区土地中,12.72亿亩耕地无重金属污染,占已开展过地球化学调查耕地面积的91.8%。

  据中国地质调查局水文地质环境地质部环境地质处处长林良俊介绍,地球化学调查可以摸清地球上各种化学元素的分布状况。资料显示,地球化学调查国际认可度高,有76种元素的高精度实验测试技术,可对234种地球化学标准物质进行测试。

  但同样的调查为何结果不同?鄢斌认为,这与我国现有土壤环境质量标准不健全有关。目前我国所推行的土壤环境质量标准体系,在总体架构上未曾明晰土壤的概念,现行《土壤环境质量标准》推行的土壤分类、治理标准体系均不能做到有效的全覆盖。

  王玉军等人研究《公报》后也发现了类似问题。它虽在注释中表明了此次调查土壤污染程度分为5级,但并没有给出具体标准。比如:它把“污染物含量未超过评价标准的”视为无污染,但并没有说明是一个标准还是多种标准。

  在王玉军看来,土壤污染标准赋值具有较强的独立性和依存性。就耕地土壤重金属而言,主要依赖于农产品中污染物的限量标准,通过试验获得产品可食部分重金属浓度与土壤中相应元素含量的关系,从而推算出土壤重金属的临界值。

  土壤重金属的临界值,是指在特定目标和特定条件下土壤中某种重金属的最大安全浓度。它除受土壤自身影响外,还与土壤种植的农作物类型等密切相关。因此,《公报》在表明我国土壤污染状况时,应该说明其评估标准,即“它应该是一个系列标准或标准系列”。

  

“防、治”均待完善



  “当前土壤环境管理在防和治的两端均存在问题。”鄢斌称,土壤环境质量标准的不健全引发了多重问题。比如:土壤环境质量监测水平滞后、调查精度不高,样本密度过小,难以精确圈定土壤重金属污染分布范围、掌握各地区土壤污染强度、实施土壤生态红线制度等。

  王玉军从土壤污染定义角度分析认为,在耕地土壤重金属影响评估中,除对土壤中重金属的含量和污染源的监测与甄别外,其危害或后果亦十分重要,即农产品重金属含量或减产程度。但《公报》发布的土壤点位超标并未说明农产品质量状况。

  这导致我国部分地区农作物重金属含量超出国家限量标准,但土壤质量仍达标。比如:王玉军等在连云港灌南地区、淮安盱胎西部地区采样监测发现,其土壤中砷、铅等元素虽没有超过国家土壤质量二级标准,但部分大米和米糠中的砷、铅含量超出了国家限量标准。

  为此,著名环境法专家、中国政法大学教授曹明德建议,国家应尽快确立“土壤环境保护规划、调查、标准制度”“土壤污染管制区制度”等预防性制度,通过立法、制定规章等制度性建设,对土壤污染源、被污染土地特征进行区别处理。

  鄢斌表示,土壤污染具有很强的累积性、潜伏性、迁移性,多数情况下看不见、摸不着。因此,治理重点应放在“防”上面,其次才是对污染土地的修复。西方国家治理经验也提示,土壤环境先期保护、污染风险管控、污染治理与修复投入资金比例接近1∶10∶100。

  但我国现有土壤环境治理存在责任主体失位、修复技术发展滞后、治理商业模式不成熟、违法成本偏低等诸多问题。比如:依照我国《土地管理法》《环境保护法》等规定,各级政府应当承担土壤污染防治的主体责任。但由于土壤环境质量标准不健全,防污责任认定困难。

  按照污染者负担原则,产生污染企事业单位、其他经营性主体和个人应当是污染治理的责任主体。但土壤污染形成原因复杂,直接责任人确定困难,国外通常以土地所有人作为直接责任人,我国的二元土地所有权制度和使用权流转制度,让土壤污染责任主体认定复杂。

  鄢斌表示,按照使用者付费(受益者)原则,我国国有土地、集体土地所有权人、使用权人和其他实际占有使用土地的主体,应对土壤污染治理承担连带责任。但考虑到土壤污染治理耗资大、耗时长、责任主体涉及面广等,应积极探索责任保险和土壤污染治理基金制度。

  但土壤污染在我国涉及面广,且各地情况不一,各宗地情形不一致,单一的商业模式推广恐怕难以普遍适用。因此,仿照美国设立土壤污染防治修复的“超级基金”或抽取部分土地出让金的办法,都难以有效解决我国土壤污染治理的资金来源问题。

  曹明德认为,法律的实质在于实现权利与义务的公平合理配置,面对如此严重且不可逆的土壤污染损害若规定较轻的处罚,不但有悖正义,而且难以倒逼企业自主改善土壤环境、承担污染责任。因此,我国十分有必要就土壤污染问题建立惩罚性赔偿制度。

  另外,当前我国环境损害赔偿制度,仍以救济环境对人身和财产损害为核心,通常忽略了对生态环境价值的损害赔偿,应以中央印发的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》为契机,进一步规范生态环境损害鉴定评估,加快推进其评估专业机构及人才梯队建设。

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