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环境公益诉讼受阻两大困境:钱从哪儿来,钱到哪儿去

星期五, 12 5月 2017 18:17
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来源:澎湃新闻 时间:2016.6.17 记者:刁凡超

http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1484847



澎湃新闻采访了解到,对于生态修复资金的存放保管和使用监管探索出两种模式:一种是上交财政,一种情况是建立专项基金,或由基金会代为看管。


钱的问题,现已成为环境民事公益诉讼司法实践的一块“烫手山芋”。

环保组织要提起环境公益诉讼,前期的检验、鉴定费用,律师费以及为诉讼支出的其他费用数额不菲,钱从哪里来?原告一旦胜诉,就会形成巨量的生态修复资金,这笔钱又将到哪儿去?二者都将影响环境公益诉讼制度的发展。

前者,使部分符合主体资格的环保组织望而却步,影响其积极性。后者,或将影响环境公益诉讼制度本身的意义。

对于判决生效后的生态修复资金的存放保管和使用监管问题,在顶层制度设计尚未出台前,江苏、云南、贵州等公益诉讼开展活跃的地方已先行先试。澎湃新闻(www.thepaper.cn)采访了解到,目前各地的探索模式包括两种:一种是上交财政,一种是建立专项基金,或由基金会代为看管。

全国人大代表、政协第十二届全国委员会社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅对澎湃新闻称,解决“钱从哪儿来”的问题,可建立支持环保组织提起公益诉讼资金使用制度,将必需的调查、鉴定、评估、研究、律师代理等费用纳入支持范围,明确申请与审核程序。

而解决“钱到哪儿去”的问题,吕忠梅说,应首先明确环境公益诉讼司法判决的资金属于国家收入这一基本性质,进而在国家层面设立专门基金,进行统一监管。

缺钱,影响环保组织提起公益诉讼积极性

6月4日,江苏省徐州市中级人民法院集中公布5起环境公益诉讼审理情况,其中,3起判决原告中国生物多样性保护与绿色发展基金会(以下简称中国绿发会)胜诉,另2起原、被告已达成调解协议。

澎湃新闻获得的3份判决书显示,徐州中院认为各被告应承担环境污染行为对公共利益造成损害的相应责任,判决被告赔偿相应的生态环境修复费用,涉及的四位被告共赔偿258400元,其中最大的一笔诉讼赔偿是122400元。上述赔偿款均将支付至徐州市环境保护公益金专项资金账户,用于生态环境修复。

其他2起案件,因被告自愿按原告主张的数额赔偿生态环境修复费用,并自愿在赔偿之外,缴纳一定数额的生态环境捐助款至徐州市环境保护公益金专项资金账户,最终达成调解。2起案件涉及赔偿金额22120元。

澎湃新闻在采访中国绿发会副秘书长马勇时了解到,这5起案件都是在原有刑事判决的基础上追加的环境公益诉讼。

自去年以来,各地法院判决的污染环境案件数量不少,但环保组织提起的环境公益诉讼并不多。

以河北省为例,河北省高院专职审委会委员贾建平告诉澎湃新闻,2015年至今年5月,河北省法院共审结污染环境、破坏资源犯罪一审案件1067件,其中污染环境犯罪案件504件,环境民事公益诉讼案件除中国绿发会今年年初在邢台、秦皇岛提起的2起公益诉讼外,“目前我省法院尚未收到省内相关公益组织提起的环境民事公益诉讼案件。”

自去年以来,在公益诉讼的主体资格问题解决、法院立案登记制普遍推行以后,仅11家社会组织提起了公益诉讼。

这在马勇看来,原因在于国内多数环保组织自身的运行费用不多,高投入的环境公益诉讼影响了环保组织的积极性。“从费用来讲,需投入大量的人力物力财力,很多环保组织维持日常运转就很艰难,提起公益诉讼多半力不从心:无力承担环境污染调查取证及鉴定的高额开支,无力组织专业素质高的公益诉讼团队,而判决下来的案子支付给原告方的钱往往根本不够成本,不值得。”

“有家组织在云南有个破坏生态的案子(起诉),到现在为止为什么没有去做呢?就是因为损害鉴定的费用问题,评估机构的报价是100万,谁受得了?”马勇介绍说,徐州的3起判决案件,通过专家辅助证人的方式对环境损害鉴定评估,一定程度上降低了损害鉴定评估机构的评估费,但工作人员的其他花费也并不是小数目,在审判中难以得到法院的全部支持,“比如出差住旅馆,平日200块,我们去的时候正好赶上节假日涨价,要500块,法院就是不支持,只能算200块。”

全国人大代表、政协第十二届全国委员会社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅在今年全国“两会”上提出了《关于建立环境诉讼资金管理制度的建议》,她指出,环境公益诉讼是“多管闲事”的诉讼,也是“勇敢者的诉讼”,必须从制度安排上建立激励措施。

她认为,由法院判决将一定比例的损害赔偿金、生态修复金作为原告人已经支付的诉讼成本补偿费用,是其他国家成功的公益诉讼制度的重要内容。否则,环保公益组织将因为提起公益诉讼而陷于困境,也无法吸引优秀人才加入团队。

钱入财政,易进难出,要谨防成“僵尸资金”

除了关心“钱从哪儿来”,北京市朝阳区自然之友环境研究所(下称自然之友)法律与政策倡导总监葛枫更关心“钱到哪儿去”。

葛枫告诉澎湃新闻,在环境公益诉讼司法实践中,一旦原告胜诉,就会形成巨量的生态修复资金。目前,最高法相关的司法解释对生态修复资金的性质,即使用方式尚无明确规定,各地做法不一。在葛枫看来,一旦生态修复资金没能有效用于生态环境修复,将会使环境公益诉讼的意义大打折扣。

2015年1月1日,随着新《环保法》实施,环境公益诉讼也逐步开展。同年1月,最高法发布实施“关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释”,规定生态环境修复费用应当用于修复被损害的生态环境。截至目前,最高法尚未对这笔生态修复资金的存放保管和使用监管作明确规定。

澎湃新闻采访了解到,对于生态修复资金的存放保管和使用监管探索出两种模式:一种是上交财政,一种情况是建立专项基金,或由基金会代为看管。

6月8日下午,徐州市中级人民法院环境资源审判庭庭长李娟在接受澎湃新闻采访时说,徐州市目前已在政府财政账户上设立专项资金账户,专门用于促进徐州市环境保护公益事业发展、保障改善环境质量状态、修复生态环境的活动中对资金的需求。

“这是保障环境公益事业发展的一个专项资金帐户。” 李娟说,区别于一般性财政收入,这个专项资金账户专款专用,专账核算。“就公益诉讼而言,案件执行款将来要用于生态环境修复,经我们建议,市财政部门决定以设立专项资金账户的形式,用于接收公益诉讼案件中生态环境修复费用及其他环保公益款。”

李娟表示,虽然目前徐州中院已判决4起环境公益诉讼案件,另有2件已达成和解,但因案件还未生效,涉案资金尚未进入到财政的专项资金账户中,账户还未开始运行。

马勇则认为,从目前的司法实践来看,多数地方把判决下来的钱打到财政账户上,一旦进入财政账户,易进难出,要谨防其成为“僵尸资金”。“环保组织这么辛苦去做环境公益诉讼,这笔钱无法用到生态环境修复上,公益诉讼的意义就大打折扣。

6月8日,国内首家环保法庭、贵州清镇法院生态保护法庭庭长罗光黔接受澎湃新闻采访时也表示,此前,当地法院判决产生的生态环境修复费用都上交到贵阳市财政局的专用账户上,“交入财政后,这笔钱成为财政‘大盘子’的一部分,易进难出,要使用这部分资金的话,就要到发改委交立项申请,但法院之前没有发改委的立项,这就很难办。”

“环境公益诉讼司法判决的资金属于国家收入”

罗光黔表示,他们探索与公募基金会中国绿发会开展合作,把部分案子的判决费用交由中国绿发会代管,建立专项资金,用于贵州环境治理项目。

“因为建立基金比较麻烦,需要到国务院审批,我们就想在不能建立独立基金的情况下,能不能和现有基金合作,交由他们代管,接受公众监督。当然基金会的选择,要有一定公信力和管理资金的能力以及相关的管理委员会来监管。”

但问题是,“中国绿发会本身也在做公益诉讼,是很多公益诉讼案件的原告,把这个钱放在原告的账户上,也有一些问题。”罗光黔说,“最理想的是建立独立基金来管理这笔钱”,他向澎湃新闻推荐了昆明的做法。

昆明在公益诉讼的资金管理方面走在全国前列,他们的做法是没有让这笔钱进入财政账户,而是采取第三方运作的方式来管理生态修复费用。

6月13日,昆明中院环境资源庭庭长王向红告诉澎湃新闻,昆明在环境公益诉讼“试水”之初,经昆明中院和昆明市环保局的推动,昆明市人民政府设立了专项资金并颁布实施了《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》,“这个办法确定了资金的来源、使用、监督等基本情况。”

王向红介绍说,“昆明市环保局是专项资金的管理人,但环保局对这笔钱无法支配和使用,申请人需向市政府申请,审计局有监督的责任,我们法院有督促的职责。”

王向红认为,在资金管理上,环保局整体运作基本正常,目前面临的困难是,专项资金来源单一,后劲不足,“之前几起案子判决下来的钱现在基本都拨出去了,原来我们设定是可以给环保组织一些提起公益诉讼的调查取证费用,或者是一些奖励费用,但现在钱的来源比较少,后劲乏力,巧妇难为无米之炊,现在‘米’也没有。

“环境公益诉讼司法判决的资金属于国家收入,这个性质是不能变的。”吕忠梅针对有的地方与民间组织共设基金,商定资金使用范围的做法提出反对意见,“由民间机构来成立一个基金,那是要出大问题的,这笔钱没办法监管。”

吕忠梅的建议是国家设立专门基金,进行统一监管。“建立全国统一的生态损害修复基金,将公益诉讼和代表人诉讼所形成的资金纳入基金统一管理,制定严格的基金管理办法,明确基金运作程序。成立基金会,承担基金的管理工作。”

在基金的使用问题上,吕忠梅建议,建立支持环境保护团体提起公益诉讼资金使用制度,将必需的调查、鉴定、评估、研究、律师代理等费用纳入支持范围,明确申请与审核程序。

她还强调,必须明确生态修复资金使用主体,申请和核准程序,根据司法判决确定的生态修复内容,对申请人进行生态修复方案可行性与资金使用效益等全面审查。

此外,吕忠梅还建议,在基金监督制度方面,建立基金使用申请专家审查制度,委托专家进行独立评审并对结果负责;建立基金使用绩效审计制度,保证基金合规合理使用;建立基金使用公开制度,确保信息透明、运行规范、公众参与、富有公信。

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