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土壤被污染,谁该承担治理和修复的责任?《土壤污染防治法》应给个明确的说法

2017/08/03 10:51

上周四,自然之友(北京市朝阳区自然之友环境研究所)、西南林业大学环境与生物多样性法律诊所、长沙绿色潇湘环保科普中心共同向全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会提交了对《中华人民共和国土壤污染防治法(草案)》(以下简称草案)的建议函,建议函中将“土壤污染责任主体的认定”作为最为突出的内容。

2016年,公益律师在吉林油田现场调研发现附近林地土壤中混合着油泥  摄影:红枫  

自2011年云南曲靖铬渣土壤污染公益诉讼案开始,自然之友通过专项调研和公益诉讼个案的方式为我国土壤污染防治立法的完善持续努力。2013-2014年在湖南、河南、重庆等地进行系列重金属污染调研;2015年至今又提起包括常州“毒地”系列案件在内的5起土壤污染的公益诉讼案件。

在实践过程中,我们发现,形成土壤环境保护良性法律秩序的关键是让污染者担责原则通过具体的制度设计落到实处。因此,对责任主体和责任承担机制的明确界定应该是本法核心规制内容之一。只有在法律里明确规定污染者应该承担土壤污染治理与修复的责任,并具体规制其责任承担方式,才能有效的规范法律主体的行为。

本草案对谁承担责任没有做出明确规定,引入 “污染责任人”的模糊概念,将责任主体的确定完全交给相关行政机关一事一定,这将造成土壤污染责任承担的巨大不确定性,从而使法律主体不能依法预期自身行为带来的法律后果,不利于良性法律秩序的形成。

图为自然之友法律团队在云南曲靖铬渣污染现场采样调研

我们建议新增一条,对土壤污染责任承担的主体做出界定

“造成土壤污染的单位或者个人应该承担污染调查、风险评估、风险管控、治理与修复的责任。造成土壤污染的单位或者个人主体发生变更的,由变更后继承其债权、债务的单位或者个人承担相关责任。

土地使用权依法转让的,环境调查、风险评估、风险管控、治理与修复的责任主体需明确约定,约定的责任人能力不足以承担相关责任的,由另一方承担补充责任;无明确约定的,由土地使用权受让人和转让人承担连带责任。

土地使用权终止的,由原土地使用权人对其使用该地块期间所造成的土壤污染承担相关责任。土壤污染治理与修复实行终身责任制。”

以案说法:常州“毒地”案

常隆、常宇、华达三公司(以下简称:三公司)由于生产经营管理不当,对其位于江苏常州的原厂址及其周边的土壤和地下水造成了严重污染。该地块被当地土地储备部门收回后组织修复,在修复过程中,即2015年9月,常州外国语学校搬入距离该地块仅一条马路之隔的新校址后,该校多名学生身体出现不适反应,前后有数百名学生体检查出皮炎、湿疹、支气管炎、血液指标异常、白细胞减少等异常症状,发生了媒体广泛报道的“常州外国语学校污染事件”。

网友航拍常隆“毒地”修复现场 图片来源于网络

针对此起事件,自然之友联合绿发会提起两起诉讼,一起针对三公司,请求法院判令三被告消除其污染物对原厂址及周边区域土壤、地下水等生态环境的影响,并承担相关生态环境修复费用。另一起针对修复过程中产生的二次污染,请求法院判令修复单位承担相应的责任。

在针对三公司的公益诉讼案件审理过程中,法院认可三公司的污染事实。但由于土壤污染责任承担缺乏明确具体的法律依据,而且地方政府也已经在修复。在此情况下,法院驳回了我们的诉讼请求。常州“毒地”事件突出反映出土壤污染责任主体不明情况下引起的严重后果。

首先,污染者逃脱掉土壤污染治理和修复的责任,不利于市场主体将其环境成本内部化,从而不利于良性的环境保护秩序的形成。当污染者预期其不一定承担其造成的土壤污染治理和修复责任时,其不会在预防和生产过程中的风险防控方面投入足够的成本,并严格防范污染后果的发生。

其次,治理和修复的责任转移给政府之后,出现两个问题,一方面,治理和修复的成本相当于转嫁给纳税人,显失公平;另一方面,当地政府是否能够承担得起这项责任?常州“毒地”修复过程中产生严重的二次污染的事实说明,当地政府不一定承担得起这个沉甸甸的责任。

诉三公司案中,法院在判决过程中刻意回避了三公司应承担的责任。在该案中,当地政府自愿承担了修复土壤污染的责任并实施修复。在这种情况下,当地政府可向三公司进行追责和追偿;同时,社会组织或者检察机关可以提起环境公益诉讼向污染企业索赔。

 

本期编辑:青萝卜、浪花儿