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聚焦中国第四届生态共治,热点和福利一起给你

星期三, 12 12月 2018 10:44

会议介绍

为贯彻十九大精神聚焦生态文明建设,充分发挥生态司法引领作用凝聚社会共识,推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。12月1日-2日,第四届生态环境共治研讨会以“聚焦生态责任,共建治理格局”为主题,在福州顺利举办。本次研讨会共有66家单位,超过240人次参与研讨。

 

本届研讨会由中国环境科学学会环境法学分会、福建师范大学福清分校、福州大学法学院、北京自然之友公益基金会、福建省绿家园环境友好中心联合主办,福建师范大学福清分校文化传媒与法律学院、福建省法学会环境与资源保护法学研究会、福建省绿行者环境保护公益中心承办,福建师范大学福清分校绿色法治研究院、福建乡水守护协办,并获得了阿拉善SEE基金会、阿拉善SEE福建项目中心、阿里巴巴公益基金会、中伦公益基金会的大力支持。

本届共治研讨会为期两天,以环境公益诉讼制度的价值定位为主,平行举办“土壤污染防治法”重要制度研讨,绿色经济、金融发展与生态环境风险研讨,通过预防性环境公益诉讼保护生物多样性三大研讨会议,并在大会正式发布《2016环境公益诉讼观察报告》、“企业环境和社会风险识别与控制平台”。来自政府、金融机构、高校、企业、行业协会、社会组织等领域的学者专家们与会,交流热烈。

Part 1   嘉宾致辞

福州大学法学院蔡晓荣副院长

环境治理问题是一项系统的社会工程,生态责任的配置必须遵循合法性、科学性、公平性、系统性的原则。本届研讨会议题旨在回应当今中国环境治理事件中的重大关切,既有着重要舆论价值,也有着十分重要的实践引领意义。唯有聚合各方力量,构建多元的环境治理体系,实现环境共治与生态共保,才能共同守护我们美好的家园。

福建师范大学福清分校文化传媒与法律学院魏宏斌院长

中华民族向来尊重自然、热爱自然,“生态兴则文明兴,生态衰则文明衰”,建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。在过去的五年里我国在生态治理制度方面取得了重大进展,但是,同样要看到在生态文明建设中我们仍然任重道远。作为一名法律人,我始终坚信中国环境保护的未来必须要以法律为基础,运用制度保护生态环境,使生态文明建设进入法制化、制度化的规定,也就是习近平总书记所说的用最严格的制度,最严密的法制保护生态环境。环境保护是一项长期而艰苦的工作,为了让中华大地天更蓝、山更绿、水更清,环境更优美,我们愿意和所有的有志之士一道,为中国的绿色法制建设贡献自己的力量。

福建省绿家园环境友好中心林英主任

从管理者到生产者到监督者,各主体各司其职,环境治理的体系才会健康运作。也正因为环境公益诉讼的发展,环保组织、政府、企业、公众有了新的对话契机。研讨会已经连续举办四届,每年我们都会邀请学界、实务届、公检法系统、政府职能部门,社会组织、企业、金融部门到场,去共同对话环境责任议题。坚持做一件事情真的不容易,必须有更多正能量的专家学者有这个意识,有更多热爱环境,热爱地球的有识之士加入进来,才能推动让我们的环境得到更好的保护。

Part 2 主讲嘉宾&与会互动

主讲

近年来环境公益诉讼发展呈现以下特点: GONGO 提起诉讼的在增加,特别是2016年以后;环保社会组织提起公益诉讼的立案时间和结案时间相对较长,2017年提起诉讼的数量在减少;通过调解结案的公益诉讼案件在增多;检察院提起公益诉讼的数量在急剧增长,其中检察院应该提起什么样的公益诉讼,社会组织应该提起什么样的公益诉讼,应该有所分别,这个还没有达到精细化的程度;以及环保社会组织开始在品尝败诉的苦果。

另外是环境公益诉讼的几点重要价值:首先,它起到了保障环境公平(让违法者付出代价、让环境得到补偿和恢复)、保障可持续发展及保护弱势群体的正义价值;其次它发挥着达摩克利斯之剑一般的社会监督作用,从检察机关的法律监督,到社会监督价值;以及有着公众参与实践的价值,为公众参与提供了丰富的途径,提起诉讼是真正体现人民当家做主的形式。

而在环境公益诉讼的发展趋势中,因为机构的专门化、检察院的强制性任务、政府财政后盾、领导重视,检察院提起公益诉讼的案件将进一步增加;因为不当的干预、政治的压力、经费的掣肘、检察公益诉讼的挤压,社会组织提起的公益诉讼将继续削弱。

但从国外的实践、全球的可持续发展,到现在环保组织在气候变化参与中扮演的重要角色,以及有序民主监督的需要,未来发挥环保组织的作用是世界发展的大趋势,我期待环保社会组织在未来发展进程中发挥更大的作用。

Q来宾提问:

近年来环保组织提起的环境公益诉讼在削减,如果需要他们在未来发挥更大的作用,在这个过程中,需要哪些主体去推动,学者需要做些什么?

A嘉宾回答:

很困难,首先环保组织要增强自己的能力,要有发掘好的线索的能力,要有专业的法律人员、更强的筹资能力;再一个是法律环境的改变,我们要有更好的法律。如果我们把行政公益诉讼也可以由环保组织来提起的话,我估计环境公益诉讼案件的数量会大量地增加。因为你让环保组织去提起民事公益诉讼太难了,他没有监测机构如何收集证据,这种情况下就需要立法来完善;还有就是公务员、立法者、法院他们有更高的环境正义意识,他们如果懂得了、认识到环保组织参与公益诉讼不是来捣乱的,是围绕整个国家变得更好,我们应该给他赋予更多的权力,让他诉讼的范围更宽,然后参与的组织更多,这样我们可能会变得更好。这些人员有了这样的意识之后,我们的立法包括司法解释可能会更好一些,更有利与提起公益诉讼,所以需要各方面的努力。也需要我们这些学者的呼吁,我觉得学者的研究呼吁不是孤立的,是发挥作用的。像自然之友、福建绿家园这样做了二十年可能也有推动作用,当然有的时候不可能马上立竿见影,环保可能一个学者讲了五年、十年以后才起到作用,但是你得讲。

Q来宾提问:

目前社会组织提起的环境公益诉讼受到来自于检察机关和政府的挤压,这种挤压的空间可能会越来越大,我想问王老师的是,在这样的情况下,您认为未来我们中国的环境公益诉讼起诉主体应该做怎样的协调才能更有利于环境公益诉讼的发展?

A嘉宾回答:

由政府来提起的生态环境损害赔偿,从法理上有点讲不过去。地方企业都是地方政府批准开办的,做了环评,给了营业执照,给了各种批准,到最后造成污染损害了,政府又去要求人家来赔偿,道理何在,政府部门是否要承担责任?地方政府或者这些部门为了避嫌不会积极地去提起行政部门、地方政府的生态损害赔偿诉讼。所以我个人是不把它作为挤压环保组织提起公益诉讼空间的一个因素。而且他们提起公益诉讼范围跟环保组织也不是交叉得太多,所以我觉得对环保组织的影响不是很大,这是我的看法。

主讲:

我国明确把环境保护作为国家任务和宪法纲要来实现。1982年宪法明确规定环境保护的国家任务;2018年3月修宪时,将生态文明和物质文明、政治文明、精神文明和社会文明协调发展放到一起,写进宪法第七段,确定为我国宪法纲要。这样的修订是将发展与环境的和谐关系提升到国家层面,并且明确提出绿色发展、美丽家园是社会主义国家的重要特征之一。

传统的环境治理强调由行政主导,但行政治理有其固有的弊端。新时期,国家明确司法机关(包括检察机关)也是我国环境保护的一支力量。立法机关授权检察机关在生态环境与资源保护、国有土地出让、国有财产保护、食品药品安全等领域可以提起公益诉讼。值得一提的是,检察公益诉讼的重点办案领域正是生态环境与资源保护领域。

检察公益诉讼制度的确立可两个方面去解读:一是在新的历史时期重构行政权和检察权的关系,增加司法机构对行政执法机关的监督,推动依法行政、严格执法的功效。由此可见,我国除了从社会治理层面逐步在构建国家、公民、社会共治的环保体系。另一方面,也从国家治理层面,对横向权力进行重新配置,增强司法机关治国理政的功效。所以,检察公益诉讼制度重点在建构检察行政公益诉讼。根据立法法的授权,最高人民检察院有权要求立法机关针对特定问题进行解释,也可以针对法律法规冲突问题提请立法机关修改法律法规。各级检察机关也可以向同级人大常委会报告立法冲突或者空白等问题。这种向立法机关报告制度可以帮助检察机关更好地履行法律监督职责,将办案中发现的法秩序问题及时提交给立法机关,维护我国法治秩序的统一。而在检察民事公益诉讼制度的建构方面,立法机关强调检察民事公益诉讼具有补充性,检察机关的诉权位于辅助和补充的地位。综上,我国已经建立多元的环境保护治理体,环境治理的参与主体不仅仅有社会组织,还是政府、公民,也有检察机关、审判机关。新时期,司法手段是保护环境一支不容忽视的力量。而且,行政治理、社会治理、司法治理都应该成为环境治理的有效组成部分,这三项治理之间衔接与配合还需进一步加强。

Q来宾提问:

检察公益诉讼应该是一个补充和兜底,刑事附带民事诉讼是不是就突破了所谓的定位,同时刑事附带民事诉讼里面和国家财产、集体财产前提是不是有矛盾,或者说环境公益诉讼刑事附带民事诉讼仅仅是弥补了刑事案件的行政处罚的问题,是不是还有以罚代刑的问题,从这三个角度如何控制立法加强权衡呢?

A嘉宾回答:

刑事附带民事公益诉讼制度是为了落实谁污染谁负责原则。检察机关提起刑事附带民事公益诉讼是依据刑事诉讼法第99条第2款、民事诉讼法第55条第2款和《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的规定,保护的范围比刑事诉讼法第99条第2款规定的国家财产、集体财产范围更加宽。而刑事要附带民事公益诉讼是一种节约诉讼资源的程序。涉及同一行为,检察机关分别提起刑事案件和民事公益诉讼案件,但是否合并审理,决定权在人民法院。

根据行政执法与刑事司法衔接的相关规定,如果查处的案件已经涉及犯罪,就应该移交给司法机关,不能以罚代刑。因此,移交到司法机关并决定提起刑事公诉案件,通常不能由行政处罚来代替,因此已经移送给司法机关拟起诉的案件,通常不涉及以罚代刑的问题。而只有行为属于违法时,未够成犯罪,则行政机关查处,科予相应的处罚。如果理论或者实践层面严格依法执行,分属不同领域的案件不会出现刑事制裁和行政处罚同时出现的情况。而是否要追究行政附带民事责任或者刑事附事民事责任,则应遵循法律的规定,由有权机关依法追究。客观的讲,我国关于民事责任与行政责任、刑事责任的衔接性问题,从立法层面上看仍存在缺漏,就造成了实践层面的混乱。比如,提起刑事附带民事公益诉讼时,是否可以同时科以罚金并责令承担赔偿责任呢?两种责任同时科予,是不是存在双重制裁的问题,是否符合过罚相当原则,仍然需要立法指引。通常的作法是,刑事附带民事公益诉讼案件,一般不再提起罚金这类附加刑,而在恢复性司法原则指导下,要求被告人对损害给予全部赔偿或者恢复原状,以实现环境最修复等目标。

主讲

福建生态司法主要是伴随着改革开放将近四十年当中前行,从1981年开始,生态司法是随着生态省建设,生态文明建设的进程从无到有,循序渐进地发展变化。习总书记曾经指出生态资源是福建最宝贵的资源,生态优势是福建最具竞争力的优势。习总书记担任省长的时候就强调任何形式的开发利用都要在保护生态的前提下进行。

2008年至2018年5月,全省法院审结涉及生态环境资源各类案件将近3万件,审理毁林案件修复生态环境适用“补种复绿”935件1139人,发出了731份“补植令”,目前我们的证据可以这样说,开创了世界生态修复性司法的先河。福建省长汀县法院1992年4月一份判决书是目前有证据查明的全世界修复性司法最早的判决书。“福建95个法院已经设立生态环境审判庭80个、专门的合议庭15个,法官和辅助人员300余人,生态环境的机构实现了全覆盖,机构数、法官数、办案数都属于全国的首位。

把生态庭建立、保留、发展下去,一是能够以司法的名义保护现有良好的生态环境资源不被破坏;二是履行生态审判职能能够有效惩治破坏生态环境资源有关行为;三是通过办好生态环境资源案件,向全社会传导生态文明建设的价值取向;四是保留生态环境审判庭有政治和法律依据,其根据是习近平生态思想在司法领域的践行。

组建生态司法机构,加强生态司法保护工作,是服务发展大局、建设美丽福建的需要;是依法保障民生、建设清新福建的需要;是提升司法公信、建设法治中心的需要。司法改革要深入,也要采取不同的形式加强生态司法工作。

Q来宾提问:

环境共治,不仅是政府部门或者司法部门的事情,要提高社会和环保组织在将来环境控制中间的地位或作用。社会组织在经营决策上存在劣势,但也有一个独特的优势,就是它更多的是对社会负责,而不是对上级或者利润负责,这个优势独特且无可取代。社会组织的作用无论从世界的纬度还是时间的纬度,它的作用都是在不断强化的。

A嘉宾回答:

环保机构在推动环境共治方面作用是不可忽略的,它的地位恰恰在国家公权力机关出现管理漏洞、职位缺失和社会关注热点问题的时候,可以弥补很多漏洞和问题。而且环保机构对于督管案件专业性的问题和社会关注的问题以及自身的作用问题,都可以在诉讼中和诉讼外发挥作用,我个人是看好环保组织在共治中功能和作用的前景的。而且因为政绩以及升迁方面的考虑,有的官员为了一时的经济效益,发展过程中漠视环境,这个时候就要社会组织大力发挥作用。我个人认为作为法官或者司法人也都是要大力支持社会组织参与到社会共治中来,发挥它应有的作用。

主讲

当前,摆在我们面前,我们所设计的制度,我们所有的行为不管是来自政府行政机关还是来自检察院、法院还是来自民间的行动,是不是足以保护环境和生态?如果不足的话,我们要考虑怎么突破改革的瓶颈。

公益诉讼应该是公民的一种权利,当然还有一些问题应该是技术上可以解决最起码是可以探讨的。比如民间组织做环境公益诉讼取证问题,涉及到鉴定,法律援助的费用应不应该支持,我觉得这是大家应该考虑,如果觉得应该的话我们就应该在这方面做出努力。

Part 3  大会发布

会上,《2016环境公益诉讼观察报告》正式发布。据报告统计,2016年共有14家环保组织提起环境公益诉讼,案件总数为59起。自然之友环境法律顾问葛枫老师在发布环节提出,社会组织和公众在生态环境治理中扮演着极其重要的角色,应不断提升自身的能力,更加积极的参与到生态环境多元共治中来。

福 利 welfare!

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在大会的尾声,“企业环境和社会风险识别与控制平台”也正式对外发布。研发单位福建省绿行者环境公益保护中心,是中国首家关注企业环境提升和社会风险管控的环保公益机构,该中心通过6个维度对企业环境和社会风险进行动态分级评估。截止至目前,平台环境风险数据总量达到了500多万条,为社会各界人士免费提供企业环境风险等级查询,期望借此推动企业提高环境风险管理意识,从源头预防污染。其中心理事、可持续发展专家杨晶老师提到,希望能够通过企业环境和社会风险评估管控体系快速识别环境和社会风险,降低污染伤害,实现人与自然的可持续发展。

Part 4  平行研讨精彩纷呈

12月1日下午大会举办了《土壤污染防治法》重要制度研讨,关于土壤污染责任承担制度与污染责任人制度、建设用地污染防治制度、农用地污染防治制度、土壤污染防治中的信息公开与公众参与制度、土壤污染防治基金制度、土壤污染类公益诉讼实践中存在的问题及解决思路,各专家学者展开了积极的研讨。

同期分会场二平行进行关于绿色经济、金融发展与生态环境风险研讨。

12月2日上午,通过预防性环境公益诉讼保护生物多样性研讨会顺利举行。自然之友何艺妮为参与嘉宾分享云南红河绿孔雀及其栖息地保护预防性环境公益诉讼案例。案例分享后,现场专家肯定了自然之友对绿孔雀及其栖息地生物多样性保护做出的努力,并对案例进行点评与建议。

 

THE END

环境守护,需要凝聚社会共识,生态共治,需要明确主体责任。本次研讨会为各主体深入对话环境责任提供了良好的平台。最后感谢所有的参会嘉宾,感谢所有支持此次研讨会顺利开展小伙伴们,愿生态共治在未来更加完善,我们生存的自然环境越来越好!期待下次再会!

致谢此次为大会提供专业支持的志愿者们:雷丽娜、张兆云、张夏希、吴雨薇、洪洁婷、傅雅彬、林榕洁、温雨昕、王津、黄璐微、翁洋、刘红、姚晓东,再次感谢大家!

文字:吕钰仪 杨烨 蓝薇