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办案手记 | 我所亲历的常州“毒地”土壤污染责任案
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办案手记 | 我所亲历的常州“毒地”土壤污染责任案

星期二, 26 2月 2019 10:43

案件背景和基本事实

● 2010年,江苏常隆化工有限公司、常州市常宇化工有限公司、江苏华达化工有限公司位于常州市新北区龙虎塘地区的厂区(以下简称“常隆地块”)被常州市新北区政府收储,收购协议未对该地块污染治理修复责任做约定。

● 2011年5月,新北区政府拟对该地块进行商业住宅开发,委托常州市环境保护研究所对该地块进行调查,制作了场地环境调查技术报告和健康风险评估报告。调查发现,三企业在长期生产经营过程中,严重污染了原厂址“常隆地块”的土壤和地下水,该地块需修复才能投入使用。

● 2013年7月,常州市新北区城建局与黑牡丹公司签订了《建设项目委托建设协议》,由黑牡丹公司组织实施该地块土壤修复工程。2013年8月,黑牡丹公司委托常州环科院制作《常隆地块污染场地修复技术方案》;9月,在常州环保局备案上述方案及专家论证意见。2013年9月6日,新北区环保局审批该修复工程的环境影响报告表。该修复方案中污染土壤采用“异位-资源化利用+局部区域隔离”的修复方法,即将污染场地-6米以上的污染土壤挖出,利用新型干法水泥回转窑生产装置,作为水泥厂原料资源化利用,-6米以下污染土壤采取隔离措施;污染地下水修复采用“原位化学氧化”的修复方法,即将化学氧化剂通过注入井引入地下含水层,通过药剂与地下水发生氧化反应,去除或降解地下水中的污染物。

● 2014年3月,常隆地块修复工程一期正式实施。2014年12月,污染土壤资源化利用的水泥厂因故停产,直至2015年9月恢复生产。2015年12月中旬,现场堆放约3万吨污染土壤,冬季北风,异味影响常州外国语学校等敏感人群。

● 2016年1月,常州市政府编制了《异味应急处置方案》和《土壤修复技术方案调整报告》,修复方案调整为整体覆土封盖。2016年2月,黑牡丹公司委托常州环科院编制《土壤修复调整工程验收技术方案》,常州环保科技开发中心主持召开专家咨询会,形成专家咨询意见;2016年2月15日,编制了《污染场地土壤修复调整工程验收技术报告》。2016年初,该地块用途由商业开发转变为公共绿地。

● 2016年5月,江苏圣泰公司编制了该地块的防控技术方案,分三个阶段(2016-2020年,2021-2035年,2036年以后)开展防控工作。

 

原告诉讼请求

1、请求判令三被告消除其污染物对原厂址及周边区域土壤、地下水等生态环境的影响,如不能履行上述行为则承担相关生态环境修复费用。

2、请求判令三被告对其造成的土壤、地下水污染等生态环境损害行为,在国家级、江苏省级和常州市级媒体上向公众赔礼道歉。

3、请求判令三被告承担原告因本诉讼支出的律师费、差旅费等合理费用以及案件受理费。

 

二审法院裁判结果

1、撤销常州中院一审判决;

2、三被上诉人在本判决生效后十五日内在国家级媒体上就其污染行为向社会公众赔礼道歉;

3、三被上诉人在本判决生效之日起十日内,共同向自然之友和绿发会支付律师费、差旅费各23万元;

4、驳回上诉人其他诉讼请求。

5、一审、二审案件受理费各100元由三被上诉人负担。

 

 一、为什么提起这个诉讼?

2016年4月18日,一个风和日丽的日子,我和法律团队同事去天津考察的路上,发现一条新闻引爆了朋友圈:常州外国语学校的学生健康因环境污染受到影响,原因是在修复一马路之隔的“棕地”常隆地块时,建设单位未按照修复方案建设密闭大棚,致使毒气散发出来对周边公众健康造成了影响。早在那年年初,这个消息便被媒体曝光,我们当时已关注到。这次央视曝光,信息比较全面。当天晚上,一从天津回来,我们便召集举行了选案会。选案会是我们决定是否提起环境公益诉讼的重要程序。选案会上,大家一致认为,现有信息不足,但事件影响重大,需要马上搜集详细信息。会议之后,我们开始着手系列信息公开的申请,先后向常州市环保局、新北区环保局、新北区国土资源局等递交了近四十份信息公开申请书。这些政府机关先后邮寄来几大箱材料。

在详细研读了相关材料,并结合其他途径调取的证据和掌握的信息,我们认为,第一,该事件具有典型性,类似的环境问题在各地都有,如提起诉讼可以推动类似环境问题的解决;第二,该事件对公众健康影响大,希望通过诉讼能够消除该污染地块对公众健康的威胁;第三,相关的土壤污染防治法律缺失,希望通过个案推动相关法律的健全。而且,在公众高度关注该事件的情况下,可以获得社会较大的支持,从而能推动上述目标的实现。经过分析,围绕上述目标,开始展开具体的法律行动。

 

二、诉讼进程及相关活动

(一)收集梳理证据,准备起诉材料

2016年4月20日,我们向常州市环保局及新北区环保局提交江苏省常州市新北区常隆地块污染调查与风险评估报告、污染场地修复方案等9份信息公开申请。后来又根据新发现的事实情况多次进行信息公开申请。

在掌握了相关材料之后,自然之友工作团队与代理律师金杜所的吴青律师等一起再次举行选案会,讨论诉讼策略。计划先对原来在常隆地块生产的三化工企业起诉,然后对修复该污染地块的公司起诉。准备好诉三化工企业的起诉材料之后,2016年4月29日,同事在常州市中院当面递交了起诉材料。不久,中国绿色发展与生物多样性保护基金会(以下简称“绿发会”)也加入,成为共同原告。

(二)公益诉讼原告一审败诉,并承担189万诉讼费

法院于2016年5月16日立案。2016年11月15日,庭前会议。2016年12月21日,开庭。2017年1月25日,在春节假期前的最后一个工作日,法院开庭宣判,驳回原告的所有诉讼请求,并判令公益诉讼原告承担189万案件受理费。舆论为之哗然,我也备受打击,因担心15天的上诉期不够充分准备,春节假期未过完就回到单位准备上诉事宜。

(三)二审撤销原审判决,支持了上诉人除被上诉人承担修复费用之外的其他诉讼请求

与绿发会及案件的代理律师经过数次讨论后,自然之友首先在上诉期内2017年2月7日提交了上诉状;随后,绿发会也提交了上诉状。2017年3月1日,江苏省高院受理了上诉申请。江苏省高院于2018年2月28日和12月18日先后举行庭前会议,12月19日开庭,12月27日开庭宣判。12月的庭前会议、开庭及开庭宣判全部在江苏省庭审直播网上直播,并允许所有感兴趣的媒体经申请进行拍摄和旁听。二审判决撤销了一审判决,三被上诉人在国家级媒体上向社会公众赔礼道歉;支付二上诉人律师费和差旅费各23万元;驳回上诉人其他诉讼请求;案件受理费按件收取,一审、二审各100元由三被上诉人承担。该判决未支持被上诉人承担修复费用的诉讼请求。理由是由于当地政府正在组织实施风险管控和修复,政府已经支出的费用不属于公益诉讼案件审理范围;将来的土壤修复治理费用因数额不确定无法支持。

(四)针对常隆地块修复过程中的污染,提起第二案

经过长达半年的证据搜集和材料梳理,针对常隆地块修复过程中产生的污染,自然之友和绿发会于2016年11月29日提起第二起案子,诉黑牡丹、天马万象二企业在修复过程中未按照修复方案来施工从而产生环境污染。该案在当年12月9日立案,2017年3月24日进行法院谈话,2018年3月22日和11月1日两次进行证据交换。

(五)参与《土壤污染防治法》的制定,落实污染者担责制度

自然之友提起常州“毒地”第一案的一个重要目的是推动污染者担责制度的落实,但是由于相关法律制度的缺失,使得该目标在该诉讼推动中困难重重。2016年,自然之友在原环境保护部项目支持下,专题进行土壤污染防治立法调研工作,特别针对污染者担责制度在土壤污染防治领域的具体落实,法律责任的追究制度等提出了相应的立法建议,提交给了原环境保护部和全国人大环资委。该法在2018年审议通过,在2019年1月1日实施。该法对污染者担责制度不仅有原则性规定,而且具体规定了污染责任人负有实施土壤污染风险管控和修复的义务,并承担所有相关费用。土壤污染责任人变更的,由变更后承继其债权、债务的单位或者个人履行相关土壤污染风险管控和修复义务并承担相关费用。公益诉讼也写入了法律。

 

三、案件分析

(一)污染者是否承担消除其污染物对原厂址及周边区域土壤、地下水等生态环境影响的责任?

1、污染者担责是土壤污染相关责任分配的基本原则,被上诉人应当承担环境污染侵权责任

该判决认为,污染者担责是《环境保护法》、《侵权责任法》等法律确定的环境保护的基本原则。被上诉人实施了污染环境的行为,应当承担相应的侵权责任。企业改制并不切断其对改制前环境侵权行为责任的承担。被上诉人应对企业改制前的污染行为承担环境侵权责任。三被上诉人企业虽历经改制,但改制只是企业经营体制、股权结构、管理方式等发生变化,企业主体一直延续而未终止或灭失。政府收储不是法律规定的污染者不承担责任或减轻责任的情形。案涉地块存在其他污染责任单位不影响被上诉人对其自身污染行为承担环境侵权责任。

特别需要指出的是,该判决对诉讼时效的判定规则符合环境污染侵权的特点,对其他类似环境侵权案件诉讼时效的确定有参考意义。

根据《环境保护法》第六十六条规定,提起环境损害赔偿诉讼的时效期间为三年,从当事人知道或者应当知道其受到损害时起计算。被上诉人认为在2011年5月相关环境调查技术报告形成之日,上诉人即应当知晓案涉地块环境损害的事实,但未提供证据证明该信息已经通过适当方式向社会公众公开并为社会公众所知悉。本案环境污染问题系修复过程中的异味对周围敏感人群产生影响,2016年初经媒体报导后而为社会公众所知。因此,上诉人于2016年5月提起本诉讼,并未超过三年的诉讼时效。而且案涉地块环境污染一直处于持续状态,根据《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十七条规定:“被侵权人提起诉讼,请求污染者停止侵害、排除妨碍、消除危险的,不受环境保护法第六十六条规定的时效期间的限制”。

2、 被上诉人应承担消除污染物对案涉地块及周边土壤、地下水生态环境影响的费用

本判决虽然认为地方政府组织实施污染地块风险管控和修复不等于其在承担环境污染侵权责任,与污染者担责无冲突,但认为其风险管控和修复范围已经涵盖被上诉人的侵权责任范围。

法院认为,地方政府已经支出的案涉地块污染治理费用不属于环境公益诉讼的请求范围。如果新北区政府认为相关费用应由被上诉人负担或分担,可以依法向被上诉人追偿。对于案涉地块后续治理费用,因无法确定具体数额,法院认为尚不具备判决被上诉人承担该费用的条件。

本案中,上诉人自然之友主张,恢复原状才能彻底消除污染对案涉地块及周边土壤、地下水生态环境的影响。地方政府现在的风险防控工作并不能完全涵盖被上诉人的恢复原状的侵权责任范围。鉴于2013年编制的修复方案是比较彻底的修复,因此自然之友主张以该修复方案确定的修复费用来确定被上诉人应该承担的消除污染对案涉地块及周边土壤、地下水生态环境影响的费用。

因此本案中消除污染物对生态环境影响的费用是可以确定的。地方政府组织实施风险管控和修复活动不影响污染者承担侵权责任的范围和大小,只影响污染者承担侵权责任的方式。在此情况下,污染者没必要自己来实施修复的行为,而应该通过承担修复费用的方式来承担侵权责任。

地方政府已经支出的风险管控和修复费用来自纳税人,地方政府并不能随意免除或减轻污染者的责任。通过公益诉讼来向污染者索赔这部分费用也符合该类诉讼维护社会公共利益的目的,应该属于公益诉讼的审理范围。

当然,除了公益诉讼,地方政府也可自己向污染者索赔。当地检察机关有督促地方政府履行该行为的职权,经督促地方政府仍不履行的情况下,检察机关可以提起行政公益诉讼。

该污染地块的污染物还在,包括填埋的固体废物。由于表层覆土,污染物短期内向上迁移的风险应可控,但是该地块下面的地下水已被严重污染,且土壤中污染物向地下水迁移的风险持续存在。紧邻该污染地块的藻江河流入长江,污染物对地下水和地表水污染的风险是最难控制的。

值得肯定的是,该判决还为公益诉讼留下了一扇门。法院认为,鉴于案涉风险管控、修复工作尚未完成,修复效果存在一定的不确定性,污染行为对周边生态环境造成损害的风险依然存在,如果新北区政府组织实施的风险管控、修复未能完成,或完成后仍不足以消除污染对周边生态环境、公众健康的影响,符合条件的社会组织等适格主体依然可以另行提起环境民事公益诉讼,追究被上诉人等后续治理修复污染责任。

(二) 污染者存在过错,造成了社会公众精神利益上的损失,应承担赔礼道歉的责任

判决认为,虽然被上诉人在长期生产经营中造成的污染有其一定的历史原因和发展局限,难以要求其就整个历史阶段中全部污染行为承担赔礼道歉责任,但其在案涉地块生产时发生的工业固废填埋行为、搬迁中对工业固废不当处置行为,常隆公司在2006年8月-2009年8月期间受到行政处罚的环境违法行为,明显违反了当时就已经生效的《环境保护法》和《固体废物污染环境防治法》等法律规定,过错明显,案涉地块环境污染已经导致社会公众对于自身健康的担忧和焦虑,对生活于优良生态环境的满足感、获得感的降低,造成了社会公众精神利益上的损失,因此,被上诉人应当向社会公众赔礼道歉。

本判决对污染者承担赔礼道歉责任的理由分析十分细致,可圈可点。依据该判决,污染者承担赔礼道歉的条件可以概括为两个:第一,污染行为违法,过错明显;第二,造成了社会公众精神利益上的损失,并具体阐释了精神利益上的损失,包括污染已经导致社会公众对于自身健康的担忧和焦虑,对生活于优良生态环境的满足感、获得感的降低。

(三) 污染者承担公益诉讼原告一审、二审律师费和差旅费

《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十二条规定:“原告请求被告承担检验、鉴定费用,合理的律师费以及为诉讼支出的其他合理费用的,人民法院可以依法予以支持”。该案对被上诉人承担上诉人一审、二审合理费用的判决有两点需要肯定:第一,未以实际支付作为判令被上诉人承担上诉人律师费的标准。在环境民事公益诉讼中,原告往往无力承担律师费用,代理律师一般在判决前不收取律师费。如果以实际支付律师费作为判令污染者承担公益诉讼原告律师费的话,不符合实际情况。第二,列明了确定“合理费用”的依据和标准,即与本案直接关联的上诉人工作人员、诉讼委托代理人所办理的必要事项,以及案件的性质、办理难度、工作方式、交通距离、交通方式等。但有一点在本判决中没有体现,在本案中,上诉人主张律师费的标准是按时计费,即按照代理律师为本案付出的工作时间为标准来计收律师费。如能进一步明确支持合理律师费考虑到律师为本案付出的工作时间及其应收取的单位时间费用标准的话,将对以后合理律师费的判定更具有指导意义。

(四)污染者负担本案一审、二审案件受理费

本案判决案件一审、二审受理费由被上诉人负担。本案按件计收环境民事公益诉讼案件受理费,值得肯定,为以后类似环境民事公益诉讼案件受理费收取确定了可参考的标准。该判决认为,上诉人优先诉求是由被上诉人修复受损环境,承担修复费用系优先诉求不能实现时的备位诉求,应当按照优先诉求确定案件受理费。本案优先诉求属于非财产诉求,因此,本案按照非财产案件计算案件受理费。

根据国务院发布的《诉讼费用缴纳办法》,案件受理费有财产诉求的根据诉讼请求的金额,按照一定比例分段累计交纳;非财产案件的受理费按件计收。由于公益诉讼在该办法制定之后方规定入法律,因此其并未考虑到公益诉讼费用缴纳规则的特殊性。考虑到公益诉讼的财产利益并不归属于原告,公益诉讼的原告不应承担高昂的案件受理费。建议该办法对公益诉讼的费用缴纳进行特殊规定,案件受理费按件收取或者免于收取。在实践中,检察机关作为原告提起的公益诉讼免收诉讼费,社会组织作为公益诉讼的原告也同样应免收诉讼费。

 

附:《土壤污染防治法》(2018年8月审议通过,2019年1月1日实施)相关规定

 

第三条 土壤污染防治应当坚持预防为主、保护优先、分类管理、风险管控、污染担责、公众参与的原则。

第四条 任何组织和个人都有保护土壤、防止土壤污染的义务。

土地使用权人从事土地开发利用活动,企业事业单位和其他生产经营者从事生产经营活动,应当采取有效措施,防止、减少土壤污染,对所造成的土壤污染依法承担责任。

第四十五条 土壤污染责任人负有实施土壤污染风险管控和修复的义务。土壤污染责任人无法认定的,土地使用权人应当实施土壤污染风险管控和修复。

地方人民政府及其有关部门可以根据实际情况组织实施土壤污染风险管控和修复。

国家鼓励和支持有关当事人自愿实施土壤污染风险管控和修复。

第四十六条 因实施或者组织实施土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估、后期管理等活动所支出的费用,由土壤污染责任人承担。

第四十七条 土壤污染责任人变更的,由变更后承继其债权、债务的单位或者个人履行相关土壤污染风险管控和修复义务并承担相关费用。

 

作者:葛枫,自然之友环境法律顾问,中国法学会环境资源法研究会理事,中国法学会环境纠纷多元化解决机制专业委员会委员。