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自然之友推动环境公益诉讼的进程始于2005年，创始会长梁从诫先生向全国两会提交了《关于尽快建立健全环保公益诉讼制度的提案》，2011年自然之友提起云南曲靖铬渣案并获立案受理，并积极参与推动《民事诉讼法》《环境保护法》确立环境公益诉讼制度。截至2024年底，自然之友共提起60余起环境公益诉讼，涵盖了土壤污染、大气污染、水污染、生态破坏、海洋保护、气候变化等领域。提起了全国首例气候诉讼甘肃弃风弃光案、全国首例野生动物保护预防性公益诉讼绿孔雀案、常州毒地案等代表性案例，多起案件被最高院及江苏、山东等高院列为典型案例或指导案例。
绿孔雀在岸边活动（庄小松/摄）
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自然之友除了以原告身份提起系列诉讼，也通过案源合作、赋能培训等方式支持公众、社会组织、专家等多方参与环境公益诉讼推动我国环境法治的完善，助力生态文明的建设。在此过程中，也充分体现出社会组织在提升公众环保意识、动员公众参与环境保护、整合社会各界资源等方面的独特优势和价值。
而从自然之友十余年开展环境公益诉讼的实践中也反映出，无论从案件数量，还是影响力层面，社会组织在环境公益保护中的作用未能充分发挥，其中一个重要原因在于环境公益诉讼的制度设计依然存在待完善的空间。当前，正值《生态环境法典（草案）》（以下简称《草案》）向社会公开征求意见（6月13日截止），自然之友结合多年来的环境公益诉讼实践经验和专家意见，提出以下建议。
一、建议增加社会组织提起环境行政公益诉讼的规定
《环境保护法》第五十八条规定，“对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼”。该规定并未将社会组织可以提起的诉讼限定为民事诉讼，故许多专家认为该规定也包括了行政诉讼。但是，目前《草案》第143条明确将社会组织可以提起的公益诉讼限定在“民事诉讼”，从立法上限制了目前的社会组织提起环境公益诉讼的范围，是历史的倒退。因相关法律一直未明确规定社会组织可以提起行政诉讼，实践中社会组织提起行政公益诉讼往往不予受理。比如自然之友曾经尝试提起过两起行政公益诉讼，均以不符合起诉资格为由驳回起诉。
然而，自然之友开展环境民事公益诉讼的实践表明，相当数量的环境民事公益诉讼针对的污染环境、破坏生态的行为都涉及行政机关的不作为或违法作为。即使社会组织提起了环境民事公益诉讼，但受制于行政机关未及时作为或未纠正违法行政行为，环境公共利益仍然难以得到及时、有效、全面的救济。
通过多年公益诉讼的实践，自然之友等社会组织已经累积了开展环境公益诉讼的经验和能力。而社会组织提起环境行政公益诉讼，可以从社会监督的角度促使行政机关依法履责，与检察机关作为法律监督机关提起的环境行政公益诉讼共同实现对行政机关的监督。因此，为充分维护环境公共利益，实现相关法律立法目的，建议在《草案》第1069条的基础上增加一款，明确规定社会组织提起环境行政公益诉讼的主体资格，在《生态环境法典》中的信息公开和公众参与机制构建上留下时代烙印。
二、建议理顺环境民事公益诉讼制度与生态环境损害赔偿制度的关系
《草案》法律责任编第1066条规定了生态环境损害赔偿制度，其中该条的第二款提及社会组织和检察机关，看起来此条似乎授权了社会组织和检察机关提起生态环境损害赔偿诉讼，存在歧义，且与环境公益诉讼的规定相冲突，为保证该法典的严肃性以及未来法律适用的准确性，建议删除第二款。此外，实践中环境公益诉讼制度与生态环境损害赔偿制度时有竞合，法院通常会裁定中止审判环境民事公益诉讼，待生态环境损害赔偿磋商或诉讼结束之后，再审查环境公益诉讼的请求是否已获满足，最终多以驳回诉讼请求结束。这样的案例不在少数，造成了不小弊端：第一，既浪费了社会组织为提起环境民事公益诉讼调动的社会资源，也浪费了包括司法资源和行政资源在内的国家资源；第二，严重打击了社会组织起诉的积极性。为了避免此类情形反复发生，《草案》应当在理顺两者关系基础上，分别对两者作出具体规定并确立二者的协调机制。
我们认为，在理顺两者关系时，需要考虑两个制度的发起主体和制度本身功能的差异。
第一，从发起主体看，生态环境损害赔偿的发起主体是政府。作为公权力机关的主体，在发起磋商或诉讼时，均应当考虑公权力的谦抑性，与行政执法的关系，政府资源的公共性、有限性，以及行使权力过程的公开透明性。
第二，从功能定位来看，环境民事公益诉讼具有损害预防与损害填补的双功能性，而由政府发起的生态环境损害赔偿的功能仅在于损害填补。法律已经赋予生态环境主管部门一系列行政职权来预防环境损害的发生，再赋予生态环境损害赔偿制度以预防的功能属于画蛇添足，因此该制度从设计的初衷到制度实施的过程中均围绕损害填补的功能展开。
《草案》第1072条考虑到了环境民事公益诉讼的预防功能，是立法的进步，但该条款将生态环境损害赔偿与环境民事公益诉讼的举证要求一并规定，相当于也增加了生态损害赔偿制度的预防功能，与其功能定位不符，忽视了两个制度功能的差异。
由于两个制度发起主体和功能有别，《草案》在对两制度进行规定和整合时，应当分别规定：
（1）明确环境民事公益诉讼的预防功能；
（2）将生态环境损害赔偿的范围限定于重大生态环境损害的填补；
（3）考虑到发起主体的举证能力不同应当分别规定其举证责任，考虑到社会组织的资源有限，应当适用举证责任倒置，承担有限的举证责任；而政府机关执法资源充足，则不应当适用举证责任倒置；
（4）增加生态环境损害赔偿制度的信息公开和公众参与机制；
（5）同等地位安排两个制度，并增加协调机制。
三、建议授予社会组织提起海洋生态环境公益诉讼的主体资格
《草案》第1067条规定了海洋生态环境损害赔偿诉讼的主体是海洋生态环境监督管理部门和检察机关。这条规定基本沿用了《海洋环境保护法》。根据自然之友的观察，该条款规定至今实践很少。而在自然之友提起环境公益诉讼的实践中，涉及海洋的案件经常会以无起诉资格为由驳回，甚至部分涉及陆海交汇的滩涂、滨海湿地的诉讼也遇到诉权的问题。一些地方法院裁定有诉权，而另一些法院则以缺乏诉权为由驳回起诉。类案不同判，严重影响法律的统一性和权威性。此外，生态环境法典的系统化编纂重点之一便在于陆海统筹。因此，在整合环境公益诉讼制度时，建议从加强生态环境保护的目的出发，明确授予社会组织提起海洋环境公益诉讼的主体资格。
四、建议将气候变化纳入环境公益诉讼范围
面对日益严峻的气候变化问题，需要发挥诉讼推动应对气候变化的重要作用，自然之友曾提起中国第一起气候诉讼。自然之友在实践中开展涉气候变化的环境公益诉讼时，由于没有明确类型规定，很难获得法院的支持。目前《草案》中涉及环境公益诉讼的条款，仅明确规定了环境污染和生态破坏类型，难以涵盖排放温室气体等加速气候变化的行为，故而建议将气候变化纳入环境公益诉讼范围。
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五、建议增加保障社会组织提起环境公益诉讼的支持机制
资源短缺限制了社会组织发挥更大的作用，应当通过多种方式支持社会组织开展环境公益诉讼。建议参照检察院提起环境公益诉讼的相关规定，在减免诉讼费、先鉴定后付费等方面，为社会组织提起环境公益诉讼提供制度便利和支持。
环境公益诉讼是充分体现多元参与环境治理的典型制度，自然之友诚挚地希望在当前编纂生态环境法典的关键历史时机，把环境公益诉讼制度打造成一张公众参与生态文明建设的更美更亮的名片，在生态环境法治完善的历史进程中留下浓墨重彩的一笔，使其更好地推动实现生态文明和美丽中国的建设，助力实现人类与万物共生于地球的美好未来。
自然之友对《生态环境法典（草案）》涉环境公益诉讼条款的逐条建议如下：
注：以下“修改建议”标红文字为自然之友建议增加信息，标注删除线的文字为自然之友建议删掉的信息。
第一百四十三条
▶ 草案原文
国家鼓励社会组织、志愿者依法从事生态环境保护公益活动。
污染环境、破坏生态等行为损害社会公共利益的，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起民事诉讼：
(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；
(二)专门从事生态环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。
符合前款规定的社会组织向人民法院提起民事诉讼，人民法院应当依法受理。
提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。
▶ 修改建议
国家鼓励和支持社会组织、志愿者依法从事生态环境保护公益活动。
污染环境、破坏生态等行为损害社会公共利益的，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：
(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；
(二)专门从事生态环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录或违法行为已改正。
符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。
社会组织提起环境公益诉讼，法院应当免收社会组织的诉讼费用，并根据原告的经济承受能力、保护公益的重要程度等缓收鉴定费用。
提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益应当符合人民政府民政部门非营利性管理规定。
▶ 修改理由
1.第二款建议删除“民事”。《环境保护法》第五十八条规定，“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼”，未将社会组织可以提起的诉讼限定为民事诉讼，故许多专家认为该规定也包括了行政诉讼。但是，目前该条规定明确将社会组织可以提起的公益诉讼限定在“民事诉讼”，从立法上限制了目前的社会组织提起环境公益诉讼的范围，是历史的倒退。《生态环境法典》作为环境基本法，其规定直接影响到其他相关配套法律的制定，一旦作出这种限定，不利于社会组织以多种路径从事生态环境保护公益活动；且作为法典，稳定性是其特色，短时间内不可能发生改变，直接封住了社会组织提起环境行政公益诉讼的可能性。环境公益诉讼制度是我国新环保法具有创新性的重要的公众参与制度，至少不应当倒退限缩，而应当与时俱进，在法律责任编明确社会组织提起行政公益诉讼的权利。
2.社会组织提起环境公益诉讼的目的是为了保护生态环境公共利益，应当与检察公益诉讼一样，免收诉讼费，并在鉴定费等案件办理成本上给予制度支持。这样方能发挥该制度的功能价值。
3.社会组织、志愿者依法从事生态环境保护公益活动是一项权利，加上“支持”更能为这种权利的实现提供保障。
4.社会组织一旦有违法行为，即使行为已改正，仍然丧失公益诉讼起诉资格，这种限制过于严格，以至于在公益诉讼十年可以看到社会组织提起诉讼的积极性越来越低，案件数量越来越少。应当从制度上鼓励社会组织运用公益诉讼的方式推动生态文明建设和环境法治完善。
5.“不得牟取经济利益”的规定内涵不清晰，社会组织开展包括公益诉讼在内的活动，只要符合对非营利组织规制的规定，就应当允许。
第一千零六十六条
▶ 草案原文
违反国家规定,污染环境、破坏生态等给国家造成损失的,由设区的市级以上人民政府或者其指定的部门、机构与造成环境污染和生态破坏的企业事业单位和其他生产经营者进行磋商,要求其承担生态环境损害赔偿责任;磋商未达成一致的,可以向人民法院提起诉讼。
▶ 修改建议
违反国家规定，污染环境、破坏生态等给国家造成重大损失的，由设区的市级以上人民政府或者其指定的部门、机构与造成环境污染和生态破坏的企业事业单位和其他生产经营者进行磋商，要求其承担生态环境损害赔偿责任；磋商未达成一致的,可以向人民法院提起诉讼。
按照前款规定有权提起诉讼的有关地方人民政府、相关部门、机构不提起诉讼的,人民检察院或者有关社会组织可以依法向人民法院提起诉讼。
设区的市级以上人民政府或者其指定的部门、机构向人民法院提起诉讼，应当提供以下证明：
(一)行为人实施了污染环境、破坏生态等行为,且该行为违反国家规定;
(二)给国家造成重大损失；
(三)对重大损失的救济方案，包括生态环境修复方案、生态环境修复费用、生态环境损失费用及其他费用。
国务院生态环境主管部门应当统一公开全国生态环境损害赔偿的磋商和诉讼信息，公开的信息包括磋商的启动、磋商文件、起诉书等起诉材料、法院裁决文书等。
生态环境损害赔偿的过程中应当有受到影响的公众代表、环保社会组织的代表参与。
有关政府或其指定的部门、机构应当在启动磋商程序时公开公示磋商启动信息。人民检察院或环境保护社会组织可以在磋商启动信息公示后三十日内申请参加磋商程序。
人民法院应当公开公示有关政府或其指定的部门、机构的起诉信息。
▶ 修改理由
1.建议删除第二款，第二款存在社会组织和检察机构也有权提起生态环境损害赔偿诉讼的歧义，且与环境公益诉讼的规定相冲突，为保证该法典的严肃性以及未来法律适用的准确性，第二款应当删除。
2.发起生态环境损害赔偿，应当注意公权力的谦抑性，避免压制市场主体的活力和正当权利，因此建议将其适用范围限制在“给国家造成重大损失”的范围内。
3.生态环境损害赔偿制度的功能是损害填补，不具有直接预防功能。本法典已经规定了规划、环评、许可证等一系列由政府执法的预防生态环境损害的制度，生态环境损害赔偿制度不应当也没必针对重大风险起诉。
4. 政府发起的生态环境损害赔偿，旨在保护国家利益和公共利益，应当增加信息公开与公众参与的内容，接受社会监督，以保障该目的的实现。
5. 同时及时公示磋商和诉讼的相关信息，也能够尽量避免环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿制度之间的冲突，减少国家资源、社会资源的浪费。
第一千零六十七条
▶ 草案原文
对污染海洋环境、破坏海洋生态，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋生态环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求，可以向人民法院提起诉讼。
前款规定的部门不提起诉讼的，人民检察院可以向人民法院提起诉讼。前款规定的部门提起诉讼的,人民检察院可以支持起诉。
▶ 修改建议
建议删除。
▶ 修改理由
海洋是生态环境的重要组成部分，一千零六十六条（即上一条）中的生态环境损害赔偿制度已经涵盖了该内容，没必要再单独做规定，这正是《生态环境法典》陆海统筹、整合相关法律体系制度的目的和价值所在。
第一千零六十八条
▶ 草案原文
污染环境、破坏生态等损害社会公共利益的，人民检察院或者符合本法规定的社会组织可以依法向人民法院提起诉讼。
▶ 修改建议
污染环境、破坏生态等损害社会公共利益的，符合本法规定的社会组织或人民检察院可以依法向人民法院提起诉讼。
符合本法规定的社会组织或人民检察院向人民法院提起诉讼的，应当提供以下证明：
(一)行为人实施了污染环境、破坏生态等行为；
(二)生态环境受到损害或者有遭受损害的重大风险；
(三)污染环境、破坏生态等行为与生态环境受到损害或者有遭受损害的重大风险之间有关联。
人民检察院或者符合本法规定的社会组织根据本条依法提起诉讼后，有关政府或其指定的部门、机构可以在立案公示期间申请加入共同原告，不应当再另行发起生态环境损害赔偿磋商或诉讼。
▶ 修改理由
1.与生态环境损害赔偿制度不同，环境民事公益诉讼应当具有预防的功能，应规定针对重大风险起诉。
2.由于社会组织举证能力的限制，其提起环境公益诉讼，应当承担有限的举证责任，而不是与生态环境赔偿诉讼一样承担完全的举证责任。
3.建议删除“违反国家规定”的要件，因为在司法实践中，虽然绝大多数污染环境、破坏生态等行为违反了国家规定，但的确存在已经对生态环境造成了严重损害或有损害的重大风险，但因为法律规定的滞后性，尚未对其进行规制，在此种情况下，应当允许司法权作为最后一道保护生态环境公共利益的盾牌和屏障。以侵权法为基础设计的环境民事公益诉讼的要义本就是“有损害就应当有救济”。
4.最后一款的规定旨在理顺环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿制度之间的冲突，减少国家资源、社会资源的浪费。
5.根据现有法律规定，社会组织提起环境民事公益诉讼的顺位要先于人民检察院。位置的调换能在一定程度上反映这种顺位的安排。
第一千零六十九条
▶ 草案原文
人民检察院在履行职责中发现生态环境保护领域负有监督管理职责的部门、机构违法行使职权或者不作为的,可以依法提出检察建议、提起诉讼。
▶ 修改建议
人民检察院在履行职责中发现生态环境保护领域负有监督管理职责的部门、机构违法行使职权或者不作为的,可以依法提出检察建议、提起行政诉讼。
本法规定的社会组织在进行社会监督的过程中发现生态环境保护领域负有监督管理职责的部门、机构违法行使职权或者不作为的，可以依法向违法行使职权或者不作为的部门、机构提出书面的诉前告知书，在该部门收到诉前告知书后的三十日内未纠正违法行为的，社会组织可以向人民法院提起行政诉讼。
▶ 修改理由
1.为充分维护环境公共利益，加强环境法律实施，建议在本条增加一款，明确规定社会组织提起环境行政公益诉讼的主体资格，在《生态环境法典》中的信息公开和公众参与机制构建上留下生态文明建设时代烙印。
2.规定社会组织提起行政公益诉讼的权利，与检察公益诉讼互相补充，可以更加有效督促环境执法，推动环境法律的实施，促进环境法治的完善。社会组织在灵活整合社会资源、地位相对独立等方面有独特优势，可以与检察公益诉讼形成补充。
3.环境行政公益诉讼是环境公益诉讼制度的重要组成部分，规定社会组织的环境行政公益诉讼起诉资格，是践行本法典公众参与原则的基本要求。将社会组织排除在提起环境行政公益诉讼的起诉主体之外缺乏法理依据。
4.我国现行《环境保护法》第五十八条已经为明确规定社会组织提起行政公益诉讼奠定了基础。该条规定，“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼”。该规定并未将提起的诉讼限定为民事诉讼，许多专家认为，其内涵应当也包括了行政诉讼。
5.规定社会组织提起行政公益诉讼具有现实必要性。社会组织开展环境民事公益诉讼的实践表明，相当数量的环境民事公益诉讼针对的污染环境、破坏生态的行为都涉及行政机关的不作为或违法作为。即使社会组织提起了环境民事公益诉讼，但受制于行政机关未及时作为或未纠正违法行政行为，环境公共利益仍然难以得到及时、有效、全面的救济。
6.社会组织具备提起环境行政公益诉讼的能力。通过10余年公益诉讼的实践，社会组织已经累积了开展公益诉讼的经验和能力。
7.规定诉前通知和行政机关改正的期限，不仅避免司法资源的浪费，还在充分保护环境公益的前提下，调和监督者与被监督者之间的关系。
第一千零七十二条
▶ 草案原文
依照本法第一千零六十六条、第一千零六十七条、第一千零六十八条规定向人民法院提起诉讼的机关和组织,应当提供以下证明：
(一)行为人实施了污染环境、破坏生态等行为,且该行为违反国家规定；
(二)生态环境受到损害或者有遭受损害的重大风险；
(三)生态环境损失费用、生态环境修复费用及其他费用。
▶ 修改建议
建议删除。
▶ 修改理由
生态环境损害赔偿和环境民事公益诉讼制度的功能不同且起诉主体举证能力不一样，因此应将生态环境损害赔偿和环境民事公益诉讼制度的举证要求分别在有关条文作规定（已在上第一千零六十六条和第一千零六十八条对应条款分别提出修改建议）。
第一千零七十三条
▶ 草案原文
生态环境主管部门和其他负有生态环境监督管理职责的部门、机构以及有关社会组织,可以依法支持因污染环境、破坏生态受到损害的当事人向人民法院提起诉讼。
国家鼓励法律服务机构和律师为请求环境污染、生态破坏损害赔偿诉讼中的受害人提供法律援助。
▶ 修改建议
生态环境主管部门和其他负有生态环境监督管理职责的部门、机构以及有关社会组织,可以依法支持因污染环境、破坏生态受到损害的当事人向人民法院提起诉讼。
国家鼓励法律服务机构和律师为请求环境污染、生态破坏损害赔偿诉讼中的受害人提供法律援助。
国家鼓励法律服务机构和律师为针对污染环境、破坏生态等损害社会公共利益的行为提起诉讼的社会组织提供法律援助。
▶ 修改理由
社会组织提起环境公益诉讼在实践中面临专业人员短缺、资金受限等困境，非常有必要将其纳入法律援助的范围，从机制上调动律师和法律服务机构服务环境公益的积极性。
《生态环境法典（草案）》征求意见将于6月13日（明日）截止。欢迎社会公众点击阅读原文提出你的建议。
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